PUNTOS DE QUIEBRE DE LA REFORMA EDUCATIVA

A raíz de los retos y problemas a los que se ha enfrentado la reforma educativa en México, es necesario analizar cuáles son los factores que hacen fenecer las reformas de esta índole. En el caso mexicano, la configuración política es la que ha generado una serie de dificultades e inconvenientes que han obstaculizado el proceso de implementación de las líneas de acción de la reforma educativa de 2013. Dichas dificultades políticas no son especiales de México, ni del sector educativo; cualquier política o reforma que busque generar grandes cambios a partir de incidir en el comportamiento de un determinado grupo, tendrá obstáculos.

Las reformas e iniciativas de gobierno tienden a encontrar reticencia de los grupos organizados, considerados como grupos objetivos, porque éstos tendrán que asumir determinados costos para poder alcanzar los cambios previamente establecidos. En el caso de la reforma educativa en México que busca la calidad de la educación a partir de la profesionalización docente (y otras medidas secundarias), el objetivo implica una reingeniería dentro del sistema educativo mexicano, que involucra un cambio en la forma de ingresar, permanecer y ascender en el servicio docente; rompiendo con viejas prácticas de venta y herencia de plazas; permanencia en el servicio docente de facto; y ascensos basados en antigüedad o meritos sindicales, más que en el mérito profesional/académico.

A raíz del supuesto de que grandes cambios generan poco consenso, el argumento central del que parte el presente artículo es que existe mayor probabilidad de que las reformas prosperen si se superan los obstáculos políticos. No obstante, en el caso mexicano, la reforma educativa ha tropezado con factores de corte político en determinados estados; generando una política de inequidad en la educación. Dicha afirmación parte de que el sistema educativo está caracterizado por un contexto en el que las iniciativas gubernamentales se implementan sólo donde las condiciones lo permiten. Sin embargo, en donde el grupo objetivo tiene la capacidad de vetar las líneas de acción de la reforma, el gobierno sólo se limita a administrar el conflicto.

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Los puntos de quiebre de las reformas educativas

A partir de la década de los noventas, la reforma educativa se ha considerado como una prioridad en los países, puesto que la calidad de la educación está fuertemente vinculada a la competitividad económica de las naciones. Dada esa condición, la fuerza laboral con un alto nivel de educación se ve como una ventaja competitiva. La educación de alta calidad también se entiende como un sinónimo de desarrollo nacional. Aunado a lo anterior, las instituciones multilaterales incluyen a la reforma educativa como parte del paquete de reformas económicas y estatales; considerada un eje fundamental de la segunda etapa de las reformas, posterior al logro de la estabilización y la liberalización económica.

Dentro de la tipología de las reformas educativas, es posible identificar dos, de acuerdo a la definición del problema al que se enfrenta la educación. Unas intentan resolver el problema de la cobertura y otras están orientadas hacia elevar la calidad. Ambas no sólo se diferencian por sus objetivos y sus acciones, sino también por la naturaleza de los retos a los que se enfrentan.

Las reformas orientadas al acceso se justifican bajo la necesidad de ampliar la cobertura con acciones encaminadas al aumento de las escuelas, salas de clases, personal docente, sueldos y suministros pedagógicos. En el marco de las reformas educativas orientadas hacia la búsqueda de la calidad se trata de garantizar la maximización de la productividad de los maestros, la reducción de la deserción escolar, el logro de óptimos coeficientes profesor/alumno y/o las sanciones al mal desempeño de los maestros, con la finalidad de mejorar la eficiencia de los recursos invertidos y mejorar el rendimiento académico de los alumnos sobre la base de inversiones razonables.

Ambas definiciones del problema parten de distintas perspectivas, la de cobertura es más de tipo consensual y la de calidad corresponde a algo más controversial. Desde la perspectiva consensual-controversial, se identifican dos clases de asuntos o cuestiones: asuntos de valencia y asuntos de posición (Campbell, 1966:170-174) en donde los asuntos de valencia se entienden como aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas, fuertes y bastante unánimes, por lo que no se caracterizan como conflictivas o controversiales. En cambio los asuntos de posición se caracterizan por comportar dos o más conjuntos optativos de preferencias (Aguilar, 1993:112).

La reforma de cobertura corresponde a un  asunto de valencia (unánime) porque al buscar aumentar la oferta de servicios educativos es necesario el aumento de plazas (más maestros, más escuelas, más agremiados al sindicato) lo cual trae beneficios en términos de legitimidad al gobierno; trae beneficios a los ciudadanos pues hay más oportunidad de acceso a la educación; y hay más beneficios laborales al sector magisterial. En cambio, la reforma que busca la calidad es más controversial, considerada un asunto de posición. Mientras el aparato gubernamental ve en la reforma la clave para el desarrollo económico, una gestión por resultados, el cumplimiento de metas y objetivos; los docentes la ven como una amenaza a sus garantías laborales. Esta situación implica un panorama difícil para implementar una reforma educativa, pues debido a la organización del sindicato magisterial, si se vuelven contrarios a las reformas, pueden socavar seriamente el proceso. Por esa razón la implementación de la reforma depende en gran medida de la cooperación del sindicato, o que se les impida desviar el proceso de reforma.

A pesar del consenso a nivel internacional por reformar la política educativa en aras de elevar la calidad de la educación, la aprobación e implementación de reformas en esa materia sigue siendo difícil; esto desde el punto de vista político. Los obstáculos políticos continúan paralizando y distorsionando las iniciativas de reforma concebidas. A partir del argumento de que los principales obstáculos para ejecutar la reforma educativa son de corte político, se identifican tres factores que determinan el éxito o fracaso de la reforma:

  • Costos concentrados, beneficios dispersos

Cuando los costos de una política particular recaen directa o intensamente en grupos de interés específicos, aunado a que los beneficiarios están demasiado dispersos, la adopción de dicha política será difícil, desde el punto de vista político. Mientras los beneficios estén dispersos y limitados a grupos amplios pero desorganizados, más difícil resultará encontrar apoyo y legitimidad para el proceso de implementación. Esto se debe a que los grupos de interés afectados por las reformas tienen un incentivo mucho mayor para bloquear las reformas que el que tienen los beneficiarios para apoyarlas. En el caso de la reforma educativa en México, la disidencia sindical tiene mayores incentivos para tratar de bloquear las líneas de acción de la reforma educativa; puesto que con dicha reforma perdieron varias garantías que habían logrado con la lucha magisterial; mientras que los alumnos y padres de familia son un grupo social amplio pero desorganizado, lo que provoca una falta de compromiso y búsqueda por alcanzar los beneficios que la reforma educativa genere en la calidad de la educación.

Para solventar este problema, urgiría una iniciativa que organice a esa multitud para presionar, a docentes y autoridades educativas, a que garanticen los beneficios que eleven la calidad de la educación (sobre este argumento se ahonda en el punto tres sobre: la ausencia de demanda de reformas por parte de la sociedad).

  • Las falencias en el grado de compromiso de los actores institucionales (oferta)

El éxito de una reforma va a depender en gran medida del compromiso del gobierno en batallas a favor de la reforma educativa. El compromiso se expresaría en términos de 1) la estabilidad y permanencia de los titulares de secretarías federales y estatales de educación, como elemento para asegurar la continuidad de la implementación de la reforma; 2) garantizar el poder de negociación del gobierno; y 3) la capacidad de contrarrestar a los opositores de las reformas. Una falta de compromiso y una alta tasa de rotación de ministros de educación, tienen como consecuencia: arreglos para mitigar conflictos (administración del conflicto) sin buscar soluciones reales a los problemas de la educación.

En el caso federal, desde la promulgación de la reforma hasta 2017, han habido dos secretarios de educación: Emilio Chuayffet y Aurelio Nuño.  En el caso del estado de Oaxaca, caracterizado por ser el más conflictivo, se observa una alta rotación de titulares en el Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO), desde principios de la reforma (2013) hasta la actualidad. Se identifican cuatro directores en un lapso de cinco años: Antonio Iturribarría Bolaños (junio de 2012 – abril de 2014); Gilberto Sánchez Ortiz (26 de abril 2014 – 28 de abril 2014); Moisés Robles Cruz (octubre de 2014 – julio de 2016); Germán Cervantes Ayala (julio de 2016 – hasta la actualidad).

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Los cambios constantes del titular del IEEPO, institución encargada de dirigir la política educativa en el estado de Oaxaca, no es un problema menor si se toma en cuenta que es el estado que le significa el mayor reto a la reforma educativa y a la mayoría de las iniciativas del gobierno federal y estatal, en materia educativa. Dadas esa características, las políticas y programas educativos deberían partir de un proceso de implementación caracterizado por ser diferenciado; rompiendo con el esquema centralista de las políticas actuales. Aunado a eso, habría que asegurar que en la dirección, y en los espacios estratégicos dentro del organismo operador de los servicios educativos en el estado, se encuentren actores institucionales comprometidos con la educación; pero que no sólo tengan el perfil y el voluntarismo de hacer las cosas bien, sino que también tengan acceso a los recursos políticos, económicos, legales, institucionales y humanos; que tengan la garantía de contar con el apoyo real de otras instancias y actores gubernamentales; y que tengan la legitimidad para actuar en aras de la calidad de la educación. Al no cumplir con esas características, la reforma educativa y las acciones y decisiones que de ella emanen están destinadas a fracasar desde el seno que las vio nacer, el ámbito institucional. A ello habría que agregar los retos de la parte no institucional; aquello referido al grupo objetivo.

  • La ausencia de demanda de reformas por parte de la sociedad

Uno de las características de los bienes y servicios públicos es que muchos de ellos son indivisibles. Esto genera lo que Olson (1992) denomina el fenómeno del Free Rider o gorrón, que no es más que una falta de participación en aras del bien colectivo, puesto que a nivel individual se sabe que si se participa o no en la demanda, el bien o servicio público llegará debido a su indivisibilidad. Olson afirma que entre más grande sea el grupo (en este caso de beneficiarios) es más difícil que se organicen para participar o exigir alguna demanda. La falencia de la demanda de reformas se explica a partir de este fenómeno, puesto que los beneficiarios (alumnos, padres, empleadores) son demasiados y no existe un elemento dinamizador que los haga formar grupos de presión fuertes a favor de las reformas; agregando que los beneficios de la reforma no son tangibles, no son inmediatos, lo que genera una falta de incentivos.

Gran parte del problema político de las reformas educativas, al menos en el estado de Oaxaca, podría ser superado a partir de un incremento en la participación de los padres de familia y de los estudiantes. Dicha participación encaminada hacia la exigencia de mejor educación; mejores resultados; mayores aprendizajes; y del cumplimiento tanto de las autoridades educativas como de los docentes para garantizar dichas exigencias. Al haber un vacio de la demanda por parte de los beneficiarios de la reforma, se genera una falta de compromiso de los demás actores involucrados; creando un contexto propicio para que los demás actores busquen cuestiones individuales, más que el beneficio de la educación.

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El contexto actual del sistema educativo, y el aspecto político como principal traba (al menos en Oaxaca), exige un nuevo rol participativo de los padres de familia. A estos les corresponde la tarea de buscar la rendición de cuentas, a partir de una estructura legítima y organizada. Aunque la figura de comité de padres de familia (o consejos escolares de participación social) ya existe, sus actividades en la mayoría de los centros educativos se limitan a cuestiones sobre organización de días festivos, cooperaciones y tequios. Es necesario enfatizar un nuevo rol de incidencia sobre autoridades educativas, directivos y docentes para buscar, por principio de cuentas, el cumplimiento de la normalidad mínima; lo que implicaría el cumplimiento de lo que la ley estipula.

Bibliografía

Aguilar L. (Comp.). (1993). La implementación de las políticas. México, D.F: Miguel Ángel Porrúa.

Campbell, A. et al. (1966). Elections and the political order. New York: Wiley.

Corrales J. (1999). Aspectos políticos en la implementación de las reformas educativas. PREAL, pp. 1-25.

Olson M. (1992). La lógica de la acción colectiva. Bienes públicos y la teoría de grupos, ed. Lmusa-Noriega, México.

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